在20世纪60年代三机关合署办公时期，公安部党组领导最高人民法院和最高人民检察院的工作，司法机关系统基本上处于瘫痪状态，从逮捕到审判，均由党委或政法党组决定，司法机关由宪法上的国家机关变为一切听从党指挥的党委的执行机关。

〔[1]〕现行《土地管理法》确定了如下土地征收流程：申请征收的地方政府报批（以下简称申请机关）→农用地转用审批→土地征收审批→土地征收公告→办理补偿登记→补偿公告→听取被征收人的意见（或组织听证）→（补偿争议裁决）〔[2]〕 →补偿→交付土地。公告本身是一种对批准征收决定向被征收人送达的方式，而非是具体行政行为。

〔[39]〕批准征收的决定实质上已直接面向相对人，直接产生影响相对人权益的法律效果，因此其具有具体行政行为的特性。更为荒诞的是，当地国土资源主管部门出具的征地调查表的签名全都是一人的笔迹，被调查人签名中，有4名村民其实早已死亡，有的死亡时间已达7年之久。然而公告之前的征收审批是否也应遵循该原则却有疑问。三、征收审批的法律属性：引入正当程序的理论基础以上正反两面的分析均表明土地征收审批并非可有可无。（2）第二种替代对策第二种替代性的监督策略是以听证程序对县级政府作出的征收决定进行制约，并且通过事后救济来确保县级政府履行听证程序。

同样，该方案也同样没有说明举行听证如何确保征收决定的可接受性。如果要进一步解决可验证性问题仍需采取听证式审查，使申请机关和拟被征收人双方对提交的证据材料进行质证和辩论。第三，作为征收审批机关的省政府放弃了审查职责、批准了征收。

据此可以认为土地征收审批的宗旨很大程度在于确保公正征收，防止地方政府随意占用集体所有土地。征收该列举之外的其他土地由省、自治区、直辖市人民政府（以下统称省级政府）批准。征收审批以内部程序运作的技术性设置不能改变其具体行政行为的属性。剩下的，只有对补偿、安置方案进行一些讨价还价的机会而已。

审批机关这样做同样属于放弃职责的情形。〔[8]〕参见《土地管理法》第44、45条。

（1）第一种替代对策第一种替代性对策是依赖土地转用审批事前确定用地指标并进行事后监控。学界对于如何应对征收审环节无论是否引入正当程序都可能受到非议的两难处境鲜有论述。尤其是在土地征收领域，对土地征收决定的否决不同于否定常规的具体行政行为。如果县级政府未对拟被征收人提出的意见予以考虑，按照这种方案给出的思路，拟被征收人可以申请事后救济。

〔[50]〕See Robert G. Bone, Lon Fullers Theory of Adjudication and the False Dichotomy between Dispute Resolution and Public Law Models of Litigation, 75 Boston University Law Review,1273(1995).〔[51]〕D.J.Galligan, Due process and fair procedures: a study of administrative procedures，Oxford: Clarendon Press，1996, p.243.〔[52]〕工具价值或工具理性强调具体手段对于达到特定目的或实现特定结果有何作用或意义，这是设计程序时应优先考虑的因素。反而言之，行政处分之作成，不问程序构造如何繁复，从头至尾若均为同一机关者，则无疑构成多阶段行政成分。并可利用各种技术平台为拟被征收人提供现场、非现场但实时的，或非现场、非实时的表达意见和提供证据机会。占用耕地的情况下，补充耕地计划方案是否符合土地整理开发专项规划且面积、质量符合要求。

2.征收审批的行为属性综上分析，报批前的行为属于准备性措施，〔[41]〕它们为最终的批准征收决定作出提供必要的程序准备和认定事实的依据。通常，申请征收的地方政府国土资源行政主管部门具体负责履行报批前的程序义务，制作报批所需要的材料，经本级政府审核同意后报送上一级国土资源主管部门审查，尔后再依此流程上报至审批机关。

其宗旨是为了保护被征地农民的土地财产权和生存权。再次，本案中审批机关显然未对拟征收土地的界址、地类、面积是否清楚进行有效审查，导致不符合条件的征收申请获批。

（1）其作出是否批准征地的决定有赖于申请机关的申请，审批机关不能主动发起征地程序。〔[45]〕 参见《报国务院批准的建设用地审查办法》关于审查程序中的规定。该次修改在总结以往经验教训的基础上，上收了征地审批权。〔[3]〕正当程序意味着行政机关针对私人作出的不利行为必须满足最低限度的公正标准，在决定作出之前就应使相对人获得适当的通知以及有意义的听证或被听取意见的机会。〔[9]〕参见前引〔3〕，章剑生文。这种方案提出的防止随意征占集体土地的替代性对策有二：一是可依赖土地转用审批事前确定用地指标并进行事后检查监督。

2.分析及推断审批机关理论上能够以是否批准征地来制约申请机关履行报批前的程序义务。〔[5]〕《土地管理法》的修改理应对以上批判有所回应。

第三，被征收土地上需要安置人员的安置途径是否切实可行。参见《报国务院批准的建设用地审查办法》的规定。

或者没有组织听证，制作某些村民代表听证的材料或伪造村民听证的记录，且均获得审批机关批准征地的情形也常有发生。因此，仍有必要讨论如何强化审查能力建设。

经审查后如果认为不符合征收条件的，审查机关可直接将征地请示退回，并报法定审批机关备案。〔[13]〕同时，在县级政府在作出征收决定之前，就征收事项进行公告，并规定一个合理的时间，允许拟被征收人就征收事项提出异议。〔[1]〕现行《土地管理法》确定了如下土地征收流程：申请征收的地方政府报批（以下简称申请机关）→农用地转用审批→土地征收审批→土地征收公告→办理补偿登记→补偿公告→听取被征收人的意见（或组织听证）→（补偿争议裁决）〔[2]〕 →补偿→交付土地。公告本身是一种对批准征收决定向被征收人送达的方式，而非是具体行政行为。

〔[39]〕批准征收的决定实质上已直接面向相对人，直接产生影响相对人权益的法律效果，因此其具有具体行政行为的特性。更为荒诞的是，当地国土资源主管部门出具的征地调查表的签名全都是一人的笔迹，被调查人签名中，有4名村民其实早已死亡，有的死亡时间已达7年之久。

然而公告之前的征收审批是否也应遵循该原则却有疑问。三、征收审批的法律属性：引入正当程序的理论基础以上正反两面的分析均表明土地征收审批并非可有可无。

（2）第二种替代对策第二种替代性的监督策略是以听证程序对县级政府作出的征收决定进行制约，并且通过事后救济来确保县级政府履行听证程序。同样，该方案也同样没有说明举行听证如何确保征收决定的可接受性。

如果要进一步解决可验证性问题仍需采取听证式审查，使申请机关和拟被征收人双方对提交的证据材料进行质证和辩论。这种方案中包含正当程序为拟被征收人提供进入决定过程的机会，而至于拟被征收人所具有的抗辩权武器究竟是一种实体否决权，还是程序上提出异议的权利，这种方案并未言明。从参与的便利性和减少引入正当程序对审批效率的延误来看，似乎在初审环节引入正当程序更有利于拟被征收人的参与。征收审批的行为属性和功能属性理论上均要求引入正当程序。

在通过对双方提交的材料和证据进行书面审查无法认定事实的情况下可启动实地核实。对申报材料内容的真实性负责。

……国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。在申请机关造假的情形下，在审批机关收到报批材料后，如果拟被征收人被告知有权就征收事宜发表意见，对于申请机关操纵事实的做法，拟被征收人就能够提出异议或抗辩。

〔[38]〕参见前引〔22〕。富勒对裁决的分析基于这样一个命题：裁决的基础是利益受影响的各方得以提出有利于自己的证据和合理观点，〔[49]〕在其的眼中，没有参与则无裁决。